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着眼长期发展 科学谋划村庄建设
山阳县村庄变迁情况调查与思考
2014-10-20 17:36 张宏斌 戴协军  原创

村庄建设是农村发展的“晴雨表”,在工业化、城镇化和农业现代化全面推进的新时期,掌握村庄变迁的情况及总体趋势,对于加强农村物质文明、政治文明、精神文明、生态文明建设,推动农村经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。基于这一认识,近期对我县2003年以来的村庄建设及变迁情况进行了调查分析。

一、村庄发展现状

山阳县位于陕西东南部,地处陕鄂交界,县域面积3535平方公里,居商洛第一、陕西第六。现辖23个镇、324个村(居、社区)、1782个村民组,47.2万人,其中农业人口24.5万人。

2003年以来,我县以十六届三中全会、党的十七大和新世纪以以来的多个中央1号文件为指导,以社会主义新农村建设为载体,以陕南移民搬迁为契机,不断强化三农工作,积极推进村庄建设,村庄发展呈现整体向好的局面。

1、新村建设较快推进,总体布局不断优化。2006年中央作出社会主义新农村建设重大决策后,我县从改善农村发展环境,促进农村全面发展出发,积极推进村庄建设,特别是近几年抢抓陕南移民搬迁机遇,把加强村庄建设作为统筹城乡发展,推进城镇化进程的重要抓手,一手抓旧村改造,一手抓新村建设,共改造建设新村庄470个,其中建设新村庄118个,初步形成了以县城为中心、以中心镇为支撑、以中心村为支点依山沿河旁路的村庄格局,村庄分散、零乱,设施难配套、人员难集聚的状况初步遏制。

2、农村基础设施较快发展,村庄整体环境不断改善。针对县农村设施基础差,人居环境落后的状况,以水、电、路、气、房为重点,以村庄环境整治和公共服务设施建设为两翼,坚持基础设施建设与村庄建设配套推进,到2013年底共铺设引水管线86万米,新建设入户水池6500余个;新修通组路290条近300公里,硬化连户路1484条289公里;新建沼气池4780口,民居改造18085户,在50多个村实施了电气化改造工程。坚持按照“入户道路水泥化、农户场面硬化、房屋白墙化、灶房标准化、厕所清洁化、院落景观化”六化要求硬化庭院2.5万户165万平方米,修节柴灶9830个,改厕26100个,栽植绿化树木60余万株,农村人居环境有了较大改善。大力推进农村公共服务设施,建设农村社区服务中心88个,农村计生室101所,农家超市(含农家店)127个,新建文体活动场所90处,农家书屋320个,农村公共服务有了跨越式发展。

3、自然村庄整体规模缩小,中心村作用不断增强。近几年,全县各级坚持以城镇化引领村庄建设,积极调整村庄布局,通过积极建设新村庄、着力改造旧村庄,使一些偏远村人居规模逐渐缩小,全县自然村庄总数量由2003年的2921个减少到2013年的2527个,总计减少394个,占2003年自然村庄总数的13.49 %。通过调整布局,一些条件较好的行政村功能强化、人口集聚,涌现出漫川小河口、法官僧道关、延坪马家店、天桥龙洞川、色河陆家湾、银花湘子店、照川郑家庄、杨地西坪等170多个村庄布局合理、民居富有特色、群众生活方便、人居环境优美、功能较为完善的中心村,为全县城乡一体化和小城镇建设奠定了一定基础。

二、存在问题及变迁趋势

虽然从总体上看,全县村庄数量减少,布局优化,品位提升,但受多种因素制约,还存在三个方面需要引起重视的问题:

1、村庄环境差异较大,总体水平较为落后

我县地域广阔、地形多样,高山区、半山区、河谷小盆地、浅山丘陵并存,地区间的经济社会发展水平、产业结构、村庄建设水平、人口素质、思想观念等各方面存在较大差异。表现在村庄建设上,条件好的村庄洋房小楼遍布,而有些偏远落后村几乎清一色是土木结构房屋。从房屋结构类型看,全县砖木结构房屋为主的村庄834个,占33%,土木结构为主的村庄个1116个,占44.16%,无砖木结构房屋的村庄577个,占22.8%。由于地形复杂,建设难度大,基础及公共服务设施仍较滞后,全县水电路设施配套不全的村庄仍有700个,占村庄总数的27.7%,有1578个自然村庄无垃圾池,有灾害风险的村庄有862个。一些村庄因无垃圾池,垃圾乱堆乱倒,尘土飞扬,造成生态污染,人居环境较差。

2、村庄建设规划滞后,村民住宅分布散乱

2006年以来,从扎实推进社会主义新农村建设出发,组建专门规划工作队,先后编制了56个行政村的中长期新农村整体规划,高标准的规划了243个新村庄,结合移民搬迁和扶贫开发也先后规划了230个村庄,为村庄建设打下了一定基础。但从总体上来看,大部分行政村没有规划,村庄是长期自然形成的,加之地形复杂多变,群众建房随意性较大,导致整个村庄的住房建设较为分散,道路、水电等基础设施难以共享,不少村庄杂乱无章,村庄面貌也很不整齐。

3、村庄“散、小、乱”,中心村的地位不够突出

全县村庄分布较为零散,部分宜搬宜撤的村庄,特别是山区一些边远小村虽外流人口较多,但由于受建设资金及配套政策影响特别是现行土地制度制约,搬迁户产业难以配套发展,而多数群众又缺乏创业资本和技能,离开土地意味着失去生存基础,搬迁难于很好实施,致使不少群众还不得不坚守在村庄零落、地处偏远的地方。而一些适宜重点发展的中心村受交通、产业、资金制约,人口集聚还不理想,建设可持续性弱,承载能力和支撑作用还不够突出。

从我县村庄发展变迁看,呈现四大趋势:

1、人口外流日益增多,空壳村将逐步呈现。受地形、设施基础限制,我县农村产业发展特别是现代农业发展受到很大制约,使一些地方的农民群众缺乏立足当地的产业支撑,使劳务输出在不少地方特别是边远贫困镇村成为农民增收的主要渠道,摆脱落后生产生活条件的欲望使一部分具有一定经济条件的群众迁出故土,而一些条件不足的户则长年甚至合家在外劳务,故居反到成了逢年过节的临时住所,一些偏远村庄的民居常年关门闭户,条件差的偏远贫困村空壳化日渐明显。据调查,到2013年底人口外流1/3的自然村庄520个,占总村庄数20.58%,人口外流达1/2的自然村庄有256个,占总村庄数 10.13%。

2、资源荒置、设施损害问题日渐显现。近年来,随着部分村空壳化的趋势,随之带来资源的荒废。据不完全统计,近10年来因村庄变迁荒芜耕地33029亩;废弃房屋16787间,因居住较少造成危房13178间;损坏自来水管线10.165万米;损坏村组及村庄道路507.6公里,损坏电力线路439.8千米。一些农村校舍和农田水利设施也受到不同程度损害。

3、有人文价值传统村落消失加剧。随着村庄建设的推进,特别是近些年群众收入的较快增长,群众新建和改造住房加快,一些有一定历史积淀和特定建筑风格,具有一定保护价值的传统村落较快消失,在近郊、沿路地段,几乎找不出有传统意义的完整村落,偏远镇村的传统村落也因人口流失和搬迁加快受到危胁。

4、偏远村基层组织功能弱化呈现苗头

偏远村因青壮年人口常年在外,以及部分校舍、卫生室等服务组织和设施撤并,使村级组织服务功能弱化。同时人居分散、外流人口多的实际,致使集体活动难组织、公益活动难开展,加之村级干部报酬主要与当地人均纯收入和人口挂勾的做法使偏远村干部普遍报酬较低,使村干部积极性低,责任意识淡化,影响到村级组织功能的发挥。

三、对村庄建设的对策思考

1、 坚持规划引领,科学布局村庄建设

坚持科学性、前瞻性、可操作性原则,以镇为主导,结合农村产业发展、基础设施配套、城镇化建设、农村环境保护等多重需要,开展村庄建设规划编制,实现村庄建设规划与土地总体利用规划、区域经济发展规划、城镇建设总体规划科学地衔接。在规划编制中,一方面要顺应城镇化发展走向,着眼长期发展需求,高起点规划,优化村庄布局,留足发展空间,特别充分考虑产业、生态和公共服务配套设施,避免盲目建设、先拆后建和无处可建的问题,确保持续发展。一方面要根据不同地域资源承载能力、人文历史特点和未来发展走向,合理控制建设规模,避免贪大求洋,超出建设能力和发展需求。同时加大规划执行力度,坚决遏制无序建设、盲目建设和乱占滥建现象,确保村庄建设健康科学发展。

2、直面存在问题,优化移民搬迁策略

近几年移民搬迁工作在加强村庄建设、改善农村整体环境、推进城镇化进程中起到了巨大作用,但受地域条件、资源基础、搬迁户经济基础及劳动技能等因素制约,加之受现行土地制度约束,搬迁户多数脱离生产地,产业联动发展难,经济支撑主要靠劳务输出,随着时间的推移,将可能出现房子、产业脱节、先搬后撤、“两地分居”的现象。今后的移民搬迁工作,特别是偏远山区贫困村、户搬迁要突出“搬得出,稳得住,能致富”这一重点总体谋划,着力解决症结性问题。一是坚持产业导向策略确定搬迁方式。根据省定任务和搬迁对象,对迁入地产业发展条件进行评估,根据产业发展的难易、容量和类型,确定搬迁村庄和搬迁户类型,并以此确定村庄建设规模和结构类型,必要时产业先行启动建设。二是抓好结构调整。从近年搬迁的实际看,贫困户转移就业困难大,搬的越远,稳住越难,后续矛盾会越多。建议对偏远山区贫困村群众安置以村、组就地安置为主,村庄建设以方便农民生产生活的适用房建设为主,增加“离家不离土”安置份额,便于农村产业发展,为稳得住打好基础。三是落实迁后资源恢复制度。对有搬迁条件的户,旧房除可用作产业开发外限定时限迁后拆除,恢复原有地貌,减少土地资源浪费。四是落实治理组织和机制。对搬迁规模较大的新村创建新型社区,对迁入规模较小的纳入迁入地行政村管理。通过建立管理组织,统筹解决迁入群众生产生活问题。

2、 未雨绸缪,及早谋划农村荒置资源开发利用。

农村荒置资源既是村庄变迁中的问题,又是农村产业发展的一个机遇,要把农村荒置资源的开发利用作为推进城乡一体化建设的重要环节,以创新的思维谋划和引导开发利用。一是加强农村荒置资源调查统计,纳入地方发展规划,明确开发思路和方向。二是积极探索农村土地流转机制,整合零散土地资源,引导当地有一定经济实力的群众回乡创业,兴办家庭农场,推进规模经营。三是积极引导企业和经济实体采取购买或长期租赁方式,利用农村闲置资源创办农业企业,在开发当地资源的同时,就地消化农村富余劳动力。四是充分利用一些偏远村土地丰富、生态良好的优势,通过建立互助组织、协会等方式,引导当地群众积极发展生态立体农业,培育特色产品,建立稳定的本地产业。五是制定优惠政策,推进开发利用。通过税收优惠、财政补贴、建立专项保险等形式对规模开发利用荒置资源的经营者给予一定政策优惠,最大程度消除农业资源开发周期长、风险大的顾虑,推进荒置资源有效开发利用。

4、强化村庄环境整治,注重农村生态保护与建设

近年来,随着社会经济的发展,大量工业品进村入户,在方便群众的同时也带来了污染增加的问题。特别是一些新建村庄,由于设施不配套,加之迁入户与当地居民资源冲突,使一些村庄垃圾无处倒、废水无处流、柴草没处放,卫生环境差,污染加剧苗头显现。要从保护秀美山川,确保持续发展出发,尤其从南水北调水源地保护出发,加强以生态保护为重点的村庄治理工作,配套建设垃圾废水存储、处理设施,继续推进改厕、改灶、改圈工作,抓好农村沼气推广和绿化工作。结合“硬件”建设,积极开展文明生活方式教育,引导群众养成健康、卫生、文明生活习惯,使农村的清山绿水长存。

5、关注农村传统文化传承,加强传统村落保护

山阳是移民较为集中的地区,早期的各地移民,带来了不同地域的文化,并在村庄建设上得以表现,是农村传统文化传承的重要组成部分,也是农村的魅力所在。今后的村庄建设中,在注重调整布局,推进城镇化的同时,对具有一定历史文化价值的传统村落,制定保护计划和措施,特别是结合旅游发展,在保护的同时,积极开发利用,建设一批乡土气息浓郁、文化底韵丰厚、田园风光宜人的村落,在沿续历史文化传承的同时,使传统村落成为旅游业的重要资源和农村经济新的增长源。

6、改善民生保障,关注留守人员问题

一些长期或间断性人口流出较多的村庄,农村主要劳动力长年在外,留守人口以妇女、老人、儿童为主,加之有空壳化的村多处偏远,公共服务设施缺乏,使这些留守人群生活单调、劳动强度大、生活保障差。要通过建立合作自助组织、落实关爱责任等手段,加强对留守人群关爱服务,妥善解决留守人群在生产劳动、子女就学、老人照顾、文化生活等方面的实际问题,并最终通过移民搬迁或培育有效产业稳定就业解决问题。

7、以创新精神引领农村基层组织建设

一是立足“三化”要求加大村干部教育培训力度,重点强化农村经济社会规划、现代农业发展、新型社会服务技能、农村生态保护四个方面的能力培训,造就一批适应农村发展新要求的合格基层干部。二是积极开展农村两委组织形态和作用发挥形式探索,适应人口流动大、群众难组织、诉求多样化的实际。三是改进村干部报酬办法。对偏远贫困村而又暂时不能归并和整体迁出的,适当提高村干部报酬水平或通过购买保险或落实有关社会保障的形式提高村干部待遇水平,对工作绩效突出的及时给予表彰,使这些村的干部能安下心、守得住、勤于事,从而带动当地群众干事创业。

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